文◎許啟龍律師、張雅蘋律師

　　一、都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，《都市更新條例》第1條明白揭示都市更新條例即為此目的而制定。

　　二、都市更新主要分為「事業概要」、「事業計畫」及「權利變換計畫」等三階段，而「權利變換」依《都市更新條例》第3條第7款規定，是「指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人、實施者或與實施者協議出資之人，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值比率及提供資金額度，分配更新後土地、建築物或權利金。」，是此階段的「權利變換計畫」是都市更新完成後分配權利價值之計畫，重點在於權利價值的估價、選配程序以及更新成本的提列。

　　三、而「權利變換計畫」經各級主管機關審議通過後核定發布實施，此核定為一「行政處分，倘土地所有權人（即地主）對於該權利變換計畫核定內容有異議時，依是否屬權利價值事項爭議，可得提起行政救濟方式有所區別：

　　(一)對於核定內容之「權利價值事項」有異議時，依《都市更新條例》第53條規定，可於發布實施後二個月內，書面敘明理由，向各級主管機關提出異議，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。倘異議人對於審議核復結果不服者，得依法提起行政救濟，即可向內政部提起訴願、向法院提起行政訴訟，而此異議處理或行政救濟期間，除非經過主管機關核准停止，否則不得停止都市更新事業之進行。

　　(二)倘是對於「其餘等非權利價值事項之內容有異議者」（如同意比例之計算、是否列入參與分配等），則無此異議審議核復機制之適用，係循「訴願」、「行政訴訟」等一般行政救濟，對此最高行政法院102年度判字第753號行政判決明白揭示：「建物補償價格，非屬土地所有權人對權利價值之爭議，故不得依都市更新條例第32條第1項規定(現修法為都市更新條例第53條第1項)進行異議及審議核復。至建築物之殘餘價值雖與權利價值有關，惟可依一般行政爭訟程序進行救濟，自無須合併救濟途徑而先異議再行政救濟。」

　　四、而就《都市更新條例》第53條第1項規定土地所有權人對於權利價值事項提出異議，是否屬必要之訴願先行程序，實務上存有不同見解，仍有待司法實務發展統一見解以認定之：

　　(一)現行行政機關公告內容多以不服事項是否屬權利價值事項為區分是否提出異議或訴願：

　　新北市政府新北府城更字第10947043802號公告內容載：「本案所有權人如對本案變更都市更新權利變換計畫之權利價值或處理方式有不服時，請分依108年1月30日修正公布之本條例第53條、第57條、第60條及第62條等規定，於本案核定發布實施後2個月內，以書面敘明理由向本府提出異議（以實際收受異議之日期為準，而非投遞日）；另對本案變更都市更新事業計畫及變更權利變換計畫其餘內容核定處分如有不服者，依訴願法第14條及第58條規定，得於本核定函達到之次日起30日內繕具訴願書經由本府向內政部提起訴願。」（新北市政府新北府城更字第10947043802號公告內容參照），是就新北市認如申請人就「權利價值或處理方式」有所不服時，應先應先為異議程序始能後續訴願程序；由就「變更都市更新事業計畫及變更權利變換計畫其餘內容」不服者，直接為訴願程序，是有關上二程序之不同，有待司法實務發展統一見解以認定之。

　　(二)司法實務：

　　1.臺北高等行政法院99年度訴字第2552號行政判決認定此異議程序為提起行政救濟前之必要先行程序：「都市更新條例第32條第1項所規定之異議程序(即現《都市更新條例》第53條第1項規定)，乃立法者就土地所有權人對於權利變換計畫關於其權利價值不服時，為能有客觀且公平之機制，避免發生偏差情事，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之特別救濟程序。為免土地所有權人對於權利變換計畫關於其權利價值不服時，得隨意進行其他救濟程序，造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異，是土地所有權人對於權利變換計畫書關於其權利價值不服時，依該項規定，須於核定發布實施後二個月內提出異議，始得提起行政救濟，該異議程序自屬土地所有權人對於權利變換計畫書關於其權利價值不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。」

　　2.最高行政法院106年度判字第357號行政判決則認定此異議程序為選擇性之爭議解決程序：「土地所有權人不服權利變換計畫書關於其『權利價值』部分，得依循之救濟管道，為提出異議，經主管機關審議核復，如不服審議核復結果，應經訴願程序而提起行政訴訟。可知，審議核復結果乃對外直接發生法律效果之行政處分，係第二次裁決；而主管機關核定（都市更新條例第29條第1項）發布實施權利變換計畫書，該核定處分則為第一次裁決。且依都市更新條例第32條之規範意旨，係選擇性之爭議解決程序。蓋依上開規定，審議核復程序之標的範圍較小，僅限於『權利價值』之爭議，不包括對權利變換計畫書內其他項目（如：同意比例之計算、是否列入參與分配等）之爭議，而後者之爭議依法係循一般訴願程序救濟。故同一土地所有權人對於同一個核定處分（指同一個核定發布實施「權利變換計畫」）之爭議，許其對於『權利價值』是否提出『異議』享有得自由選擇該救濟程序之權，縱其對『權利價值』之爭議未選擇審議核復程序，直接以一般訴願程序救濟，亦非違法。」

　　五、另司法院釋字第709號解釋闡釋之正當行政程序精神，雖僅有就事業計畫程序論述，現依《都市更新條例》第48條規定，權利變換計畫應依第32條及第33條規定程序辦理聽證程序，依《都市更新條例》第33條第2項規定，除依規定免辦理聽證外，倘不服經聽證作成之行政處分者，免除訴願及其先行程序，得提起行政訴訟。是土地所有權人對於發布實施之權利變換計畫有異議，倘有經聽證程序，則毋庸經異議及訴願程序即可逕行提出行政訴訟，以符程序經濟原則及提高行政效能之目的。（本文作者許啟龍律師為永然聯合法律事務所桃園所主任律師、張雅蘋律師為永然聯合法律事務所桃園所執業律師）